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第二十二章     公共政策

【學習要求】通過學習，比較全面地掌握關于公共政策的基本知識要點，正確認識公共政策的本質屬性，深入理解公共政策的復雜性；提高綜合運用公共政策的理論和方法分析現實公共政策問題的能力；把握政策制定和執行的一般程序和原則，自覺正確地制定和有效地執行公共政策。本章包含管理學知識點：公共政策的基本概念、政策制定、政策執行、政策評價。

第一節     公共政策的基本概念

一、公共政策的本質屬性和功能

(一)公共政策的定義

關于公共政策的定義有不同的觀點。一般認為，公共政策是公共法權主體用以對適用法人、自然人進行引導、約束的行為指南和行為規范。其表現形式包括法律、法規、規章、政令、管理辦法、實施細則、戰略、規劃和計劃，以及政府首腦的書面或口頭聲明和指示等。在有些情況下，公共部門不采取任何行動也代表著一種公共政策。

公共政策是以政府為主的公共法權主體意志的體現。在一定的意義上可以認為，制定和執行公共政策構成了政府公共管理的主要過程和活動。

(二)公共政策的本質屬性

自從誕生了國家，便有了公共政策，因為無論是什么階級組成的政府，若要維護其統治，要使國家按統治者所希望的方式運轉下去，就必須對整個國家的行動進行統一的規范和指導。誠然，在不同的歷史時期、不同的國家或社會、不同的政策領域，公共政策會有不同的屬性，但是，它們在本質上會有一些共同的屬性。

1．價值相關性。無論是哪個政府制定的公共政策，無論是針對什么領域的公共政策，均要涉及采取什么行動、禁止哪些行動、行動的目標是什么、怎樣采取行動等問題，這些問題的回答與政策制定者乃至整個社會信奉的價值觀緊密相關。一是政策制定者信奉的價值觀不同，他們要實現的目標便不同，因而所指示的行動方向也不同，這就不能不影響到一些事關國家前途命運的重大政策的制定。二是在確定哪些是需要有關部門制定政策加以解決的問題方面，即在政策問題的認定方面，信奉不同價值觀的政策制定者會表現出很大的差異。同樣的問題，信奉某種特定價值觀的政策制定者會認為需要制定政策來加以解決，而信奉另一種價值觀的政策制定者則可能認為無須就此出臺政策。譬如，對于丈夫虐待妻子的問題，在信奉夫婦地位平等的現代社會，立法機關會制定相應的法律，防止這類行為的發生，保護婦女的合法權益；而在信奉“夫為妻綱”的社會中，它便不會成為一個政策問題，自然也不會有相應的法律或政策誕生。三是對同一個問題的性質、原因的分析判斷，會受政策制定者價值觀的影響。四是即使是針對同一個問題，為了同一個目標，持有不同價值觀的政策制定者也會制定出不同的政策，引導有關機構和個人采取不同的行動。

公共政策并不是單方面被動地受價值觀的影響，它也會對其實施范圍內的社會價值信仰產生作用。政府制定的有些政策可能強化或改變當時社會所信仰的價值。不過，價值觀的改變往往是一個緩慢的過程，因而政策一般不能過于背離現行價值觀，否則將遭到社會的抵制，甚至動搖整個政府的合法性基礎。一般認為，在整個政策過程中，政策制定階段與價值緊密相關，而政策執行階段則應該追求理性化與科學化，做到價值中立。實際上，政策執行階段同政策制定階段是難以截然分開的，政策執行同樣會受到執行者、政策對象信奉的價值觀的影響，因此，絕對的價值中立是難以實現的。與政策的價值相關性緊密聯系在一起的是其利益相關性。可以說，多數公共政策都關系到利益的謀取或分配。

3．權威性和強制性。公共政策的權威性是與其合法性緊密相聯的。實際上，它們是同一個問題的兩個方面。既然政策的合法性在本質上是通過為公眾所認可、接受的合法化過程取得的，那么，只要政策具有合法性，它就必然具有一定的權威性，而權威性又與強制力相聯系。同樣，這種權威性的取得可能是因為政策符合政策對象的利益而被他們自愿服從，也可能是因為政策對象懾于懲罰而被迫接受政策。

一項政策并不總是能夠符合所有人的利益，有時需要部分政策對象為了全體的利益作出某種犧牲。即使它符合所有人的利益，也可能存在長遠利益與眼前利益相沖突的問題，因而這種政策的實施對于那些非自愿作出犧牲的政策對象來說，就具有強制性。例如，我國目前實行的人口政策就是為了整個民族，乃至全人類的利益而制定的，這種政策對于那些出于各種原因想多生育孩子的公民來說便構成了一種強制性的規范。政策的強制性往往是同一些懲罰性的措施相聯系的，若缺乏懲罰性的措施，有些政策就會失去其權威性，就無法貫徹執行，政策也就成了一紙空文。當然，為了取得和維護政策的權威性，強制的作用是有一定限度的，如果政策過分損害大部分人的利益，則可能因招致大部分人的抵制而失去其合法性，進而有可能危及政府的合法性基礎。

4．功能多樣性。由于整個社會是一個相互聯系的有機系統，政策所指引的行動會牽涉社會的方方面面，因而其功能往往不是單一的。這些功能中既有政府和社會期望的正功能，也有不期望的負功能；既有易于發現的顯功能，也有難以察覺的潛功能；既有意料之中的，也有始料未及的。這就要求政策制定者和執行者考慮問題要全面，既要看到政策方案的正功能，也要注意其負功能，并及時察覺政策的潛功能。在有些情況下，即使非要采取一項具有負功能的政策不可，也需要附加相應的措施，以盡量減少和避免其負功能。再以我國目前實行的人口政策為例，其正功能是可降低我國人口的增長速度，減輕人口負擔，提高人口素質，為國家的發展、民族的振興創造條件。但它的一個較明顯的負功能，是使我國過早地出現了人口老齡化問題。這就需要對一些制度作相應的改革，同時開展老年生活保障方面的研究，制定相應的政策來抵消其負功能。

5．過程性。從動態的角度來看，公共政策都有一個生命過程或生命周期，它包括問題的發生與確認、問題被列入政策議程、政策規劃、政策合法化、政策執行、政策評價、政策調整、政策終止等環節。

一般來說，制定政策總是基于特定的公共問題或公共需要，如果沒有出現特定的公共問題或公共需要，或者即使出現了，但沒有被發覺和認定，則不會有相應的政策出臺。在發現與認定了問題之后，還需要政策制定者重視這些問題，并將它作為一個議項列入公共部門的政策議程，才能制定出有關政策。在列入政策議程之后，由有關機構、個人在研究的基礎上提出各種政策方案以供政策制定者選擇，政策制定者及其系統則通過對各備選方案的分析與評價，決定采納某一方案或某一方案組合，并通過適當的程序將之合法化，即使之具有合法性，然后再付諸實施。在政策付諸執行后，政府部門或有關機構要根據執行情況與產生的結果對該政策加以評價，隨后根據這些反饋信息與變化了的環境等因素，調整以至改變原來政策的內容。這一過程也許要反復多次。最后，若有關問題得以解決或不復存在，或者原來的政策根本無助于問題的解決，則停止這一政策的執行，即宣告該政策的終結，從而也就結束了該政策的整個生命過程。

在現實生活中，并不是所有的公共政策都自然會經歷上述各個環節，是否按照程序制定公共政策，取決于特定的公共政策系統的制度化程度。

(三)公共政策的功能

如前所述，公共政策作為政府履行其公共管理職能的工具，具有功能多樣性。根據制定和實施特定政策的具體情境，不同的政策所發揮的具體功能不同。總的來說，公共政策的功能司分為以下四種：

1．導向功能。公共政策的導向功能指的是，公共政策通過正向提倡、激勵的方式為有關法人、自然人指明行動方向，從而使政策對象朝決策者所希望的方向努力、以決策者期望的方式采取行動。譬如，我國的退耕還林政策；再如，一些地方為吸引投資而實施的減免稅收的優惠政策，分別對有關地區的地方政府和農牧民、對國內外企業起到了導向作用。

2．控制功能。公共政策的控制功能指的是，公共政策通過規范、制約的方式對有關法人、自然人的行動進行控制，使之不采取決策者所不希望的行動。譬如，我國的天然林禁伐政策、國務院2002年出臺的網吧管理條例等，都具有明顯的控制功能。

3．分配功能。除了調控政策對象行動的公共政策之外，有一些公共政策的宗旨是對全社會所擁有的資源(包括政治、經濟、文化等資源)在不同地區、不同部門、不同群體之間的配置進行調節，有些公共政策的實施效果會導致利益在不同地區、不同部門、不同群體之間的分配發生變化，這就是公共政策的分配功能。如收人分配政策、社會保障政策等都涉及利益的分配。

4．保障利益功能。具有前三種功能的公共政策主要適用于一個國家或一個行政區域的內部，還有一些公共政策則主要適用于國家間或地區之間的關系，具有保障本國或本地區利益的功能，如在國防、外交、外貿等領域。在與其他國家或地區的政府、機構或個人打交道時，公共政策發揮著維護和保障本方權益的功能。

某些公共政策可能只具有一種功能，還有一些公共政策可能同時兼有兩三種功能，以至四種功能齊備。