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(一)垃圾短信形成的原因

(1)立法的欠缺。從立法狀況看，我國制訂的《中華人民共和國電信條例》、《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》對電信運營活動、互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)行為和使用電信及互聯(lián)網(wǎng)的行為等都進行了規(guī)范。短信息通信作為電信活動的一種形式，也應(yīng)當接受上述法規(guī)的約束。但是，《電信條例》和《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》作為調(diào)整電信經(jīng)營活動和互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)活動的綜合性法規(guī)，難以對短信息通信這種具體的通信方式進行具有針對性的規(guī)范和約束。同時，由于上述兩部行政法規(guī)制訂之時，短信息通信尚處于發(fā)展的初期，客觀上也不可能作為一種普遍性的公眾通信方式進入立法者的視野。

(2)混亂的手機發(fā)號制度。目前，市面上出售的手機號都是由手機運營商發(fā)放的。以繳費方式可分為兩種：一種是預存話費的手機號，另一種則是“先通話、后繳費”的手機號。前一種手機號購買時不用提供任何身份證明，后一種則需提供身份證或軍官證等，以便運營商建立客戶檔案。不法分子往往一次性購買多個無需身份證明的手機號，隨時準備更換或丟棄，以此來逃避法律制裁。即使是需要出示有效證件來購買的手機號，目前運營商也允許一人多號或他人代買。

(3)SP(電信增值服務(wù)提供商)缺乏行業(yè)自律。由于中國的經(jīng)濟社會和市民社會發(fā)展的不完善和不平衡性，基于技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展起來的行業(yè)具有先天的“自律缺位”特征，導致了某些SP對市場規(guī)則的無視。

(4)公眾保護手機號碼意識的欠缺。當前不法分子獲取公眾手機號碼主要通過四個途徑：一是通過一些街頭的社會調(diào)查獲取；二是參與一些消費活動進行會員注冊登記留下的手機號；三是一些網(wǎng)站在注冊時要求填寫手機號；四是利用不法途徑一次即可購買到上萬個有效的手機號段。
(5)相關(guān)部門對“地下短信群發(fā)公司”監(jiān)管不力。當前，由于短信群發(fā)器材可以方便地購買到，加之我國目前對群發(fā)短信缺乏必要的立法，導致許多人盯上了這個有利可圖的行業(yè)。

(6)通信運營商對短信內(nèi)容監(jiān)控困難。對短信內(nèi)容進行技術(shù)監(jiān)控，主要集中在短信發(fā)送到服務(wù)站這個環(huán)節(jié)上。其一是對短信流量突然增多，數(shù)量超乎尋常的手機或平臺的短信內(nèi)容進行抽檢，防止其傳播有害信息。其二，啟用信令監(jiān)測系統(tǒng)，如果發(fā)現(xiàn)可能存在危及國家安全、有重大欺詐嫌疑等違法犯罪內(nèi)容的信息，就會將其翻譯成文字，進行人工判別。但是，目前還無法對全部短信內(nèi)容進行翻譯和過濾。原因有三個：首先，這需要大量的人工和設(shè)備，成本太高；其次，短信傳送時效會大大延遲，有違短信快捷傳送信息的本義；第三，從法律的角度來講，全部過濾侵犯了通信用戶、尤其是那些正常發(fā)送無害短信的用戶的通信自由，目前還得不到國家法律的支持。