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(一)審計暴露六大體制問題

(1)預算制度出現“黑洞”。審計報告顯示大量預算外資金，上年累計結余資金以及“小財政部”(國家發改委、科技部、國防科工委等也有預算分配權的部門)可分配預算資金等未列人財政預算，成為監督盲區，容易滋生腐敗。

(2)轉移支付制度有待規范。全國人大內務司法委員會委員劉鶴章將其概括為三大問題：不公開；不公正；缺乏效率。

(3)投資體制急需提高效益。目前部分城市基礎設施建設、公路、水利等項目投資存在項目未按期建成投產；已建成項目運營效果差；工程質量存在重大隱患；擠占挪用建設資金及損失浪費等諸多問題。

(4)監督體制存在嚴重漏洞。我國的監督制度不可謂不多，然而，如此不留情面地揭發中央部委和地方政府的問題，觸動體制痛處的，卻是在國務院部委中排名靠后的審計署。這不得不引起政府對完善權力監督的深思。

(5)問責制度未落到實處。對公共部門經濟活動的監督，僅僅依靠審計部門“探雷”是不夠的，還必須有紀檢監察部門的“排雷”活動跟進。

(6)政務公開制度有待完善。對一些與廣大人民群眾的切身利益密切相關的部門和單位，要通過實行辦事公開增強辦事的透明度，更好地接受社會監督，切實保障人民群眾的合法權益。

“審計風暴”為當前的政務公開工作找到了一個新的突破口。專家認為，如果政府能借此機會，打破權力暗箱運行，問題內部解決的官場陳規，把公開、透明變成政府工作的制度和慣例，那么必將大大推動我國依法行政的進程。

(二)審計問責體系需實現三大轉型

審計結果的公開發布，使得公眾在對審計制度公開透明感到欣慰的同時，也產生了某種焦慮與疑惑：為何審計年年有，問題依舊多?審計是否會變成橡皮圖章，在年年重復的審計中變得乏味而單調，卻絲毫無法觸及利益相關者的皮毛?審計如何將數據調查與問責力度結合起來，構成具有中國特色的、又符合國際審計規律的強大監控武器?

事實上，這些問題的存在，并不在審計本身，而在于審計背后的問責體系建設。當務之急，是要研究制定一個能夠涵蓋所有相關責任人、對所有領導干部都適用的、從政治和道義及法律各個層面實施多重問責的問責程序性規定。

傳統審計問責體系的第一大轉型，應是從行政問責轉向法律問責。相對于法律問責，行政問責帶有太多的彈性或不確定性，容易留有操縱空間。審計署曾經于2006年3月29日公布了2004年度中央預算執行和其他財政收支審計查出問題的糾正結果。據悉，審計署向有關主管部門和紀檢監察、司法機關移送各類案件線索114起，213人受到處分，而僅僅有76人被依法逮捕、起訴或判刑。法律追究一般要堅持誰違法誰擔責的原則，具有直接的目標性，并且給當事人帶來的懲罰力度要高于行政問責，可以彌補行政追究的空當與不足。加大法律事后懲戒在審計中的介入，能夠起到足夠的事前威懾作用。

審計問責體系的第二大轉型，應該是從組織問責走向個人問責。在審計報告中，我們更多看到的是“某某行政部門挪用資金、違規收費”等等。盡管近年來對于個人責任追究的數量在提升，但質量卻未有突破——相對動輒數以億計的嚴重違法違紀行為，一兩百人受到追懲遠遠不夠。同時，這些行為雖然從形式上講是帶有組織性、系統性的預謀行為，但實施者是一個個具體的人。實施全面問責一個最起碼的條件，就是“法無例外”，即應堅持權力與責任相對應的原則，確保所有相關責任人都受到應有懲處，避免責任追究中“追下不追上”，追執行者不追決策者，追當事人不追管理者，乃至出現“丟卒保帥”現象。具體化的個人問責效果，大而全的組織問責無法替代。審計問責體系的第三大轉型，來自行為問責到后果問責的突破。用公款炒股、考試費不上繳，不過是“行為過錯、影響不好”，但按照后果論，其巨大財政款項挪用甚至“失蹤”，已經深刻危害到國民經濟的良性發展、政府運作的有效性，更帶來各要害部門違紀違法行為的大量存在。行為問責與后果問責兩者之間，存在一種遞進關系。行為問責是前提和基礎，是追究責任的一種快速反應方式，而后果問責為進一步紀律追究和法律追究掃清障礙。

從行政問責轉向法律問責，是問責程度的加深；從組織問責走向個人問責，是問責范圍的擴大；行為問責到后果問責的突破，則是問責效率的提升。扭轉“審計悖論”需實現問責三大轉型，才可能扭轉目前審計與問責脫節的困境。

(三)我國國家審計體制改革的基本思路

1．審計體制的調整

對我國的審計體制，一種評價是：行政型模式的獨立性還有不足之處，它具有更濃厚的內部監督色彩。以問責政府為導向時，審計面臨難以解決的矛盾，即在財政“同級審”條件下，審計向同級政府問責，缺乏必要的獨立性，可能使問責流于形式。盡管在改革現行審計體制方面有許多的呼聲，但不得不予考慮的問題是，我國社會的民主化基礎比較薄弱，人大制度尚不完善，社會轉型時期的不確定因素較多，修改現行《憲法》存在程序上、時間上的障礙，因而，至少在近期內還不能對審計體制做出重大的調整。那么，出路在何處呢?以審計機關的“垂直領導”取代現行的地方審計機關的“雙重領導”是一個相對比較可行的方案。我國尚處在體制轉軌時期，計劃經濟所造就的中央集權制管理以及大一統的人文思想仍將支撐著強勢政府的格局，這使問責一級政府存在著難以克服的困難。如果實現了“垂直領導”，就可以較好地解決“同級審”獨立性不足的問題，同時在較大程度上能夠節約制度改革的成本。在實行垂直領導體制的條件下，審計經費全部由中央預算解決，切斷地方審計機關與地方政府的經濟聯系，保證以充分的資源支持獨立的監督。

2．審計職責的轉變

根據我國《審計法》(1994)對審計機關職責的規定，基本上局限在只見“事”(財政收支、財務收支)、不見“人”(作為機構的法人與自然人)的層面上。

從國家治理的高度來看，國家審計，應走出“賬簿”的本位觀。不僅僅考慮財政財務信息真實性的評價，更應看到具有較高層次的“受托責任”；未來的國家審計，應從財政財務責任評價，發展到對行政責任的評價，“服務吏治”成為審計領域最耀眼的“亮點”。由于“治國者必先治于民”，對政府以及官員的監督必然成為治國的核心問題。基于國家治理的審計制度，必須從問責意義上將對政府(一級組織)以及其官員的審計監督列入基本職責。

3．審計權限的轉型

在我國采用“行政型模式”的審計體制下，審計機關像其他政府所屬部門一樣，擁有多種行政處理處罰權。當審計作為國家的一種行政職能后，就天然性地將審計約束政府的權力弱化；審計所獲得的是政府可能提供的更多的社會資源與工作便利，所失去的是監督政府的固有剛性。審計充當政府財政“拾遺補漏”的工具，靠查“違紀資金”、“收繳”、“罰沒”手段彌補財政管理的不足。盡管“審計風暴”推動了問責政府的進程，但在政府體系內所實行的對審計的管理在某種程度上抵消了審計本來的功效，使問責政府的影響力降低。

審計權限的轉型，重點應放在：(1)將以對部門的處罰為主變為以對責任官員的處罰為主，徹底鏟除產生違規行為的根源；(2)將重視處罰權的運用轉變為重改善運行機制，從重審計查處違規的成果轉變為重完善管理的制度，將事后的消極查處變為公共機構應有的事前的積極服務；(3)將重行政手段的使用轉變為行政、立法與司法手段的并重，既要考慮行政處罰，又要考慮立法的完善、司法的介入等。(4)其他，如廣泛運用審計信息發布權，充分利用公眾信息尋找審計線索權等，。都應得到重視。

4．審計資源的整合

在審計機關按專業化分工實施審計項目的條件下，似乎涉及問責政府的工作僅由少數內設機構來完成，這是一種誤解。審計一級政府的財政收支可以問責政府，而審計政府行政負責人以及政府各部門的財務收支，同樣能夠問責政府。事實上，在對國有企業審計中，針對國家產業政策、資產管理政策、市場監管政策、人事管理政策、稅收管理政策和財務會計制度等方面在企業中所表現出的重大失誤(尤其是面上的問題)，均可以問責于政府。從這個意義上講，問責政府的審計功能，并不局限于個別審計部門。問題是，應當如何整合分布在審計機關各個部門的相關資源。可以考慮的方案是：建立一個專門辦理問責政府業務的內設機構，負責整理相關資料，尋找法律依據，撰寫專項報告，協調內外各個方面的關系。建立在規范的業務流程、單一的信息出口、統一的業務管理之上的問責政府的工作，應當更有效率，更易于采信。

在進行審計資源整合時，不應忘記對外部相關資源的合理、充分利用。審計公告制的推行，可以通過媒體輿論的壓力，推動問責程序的進一步實施；審計信息透明化，可以引起公眾對審計結果的關注，有利于獲取某些新的審計線索；設置審計機關與人大的定期溝通制度，可以獲得更多的外部支持。如果審計機關能夠更多地挖掘內部與外部的審計資源，就可能更有力地支持問責政府工作。